Treba li zbog krize nepromišljeno srljati u reformu lokalne samouprave?

Kad su zbog recesije i otežanog punjenja proračuna i političari, i medijski analitičari i javnost počeli >pretresati< državni proračun, tragajući za mogućim uštedama, među prvima je izletjelo pitanje organizacije lokalne i regionalne samouprave i njihova financiranja. Hrvatski sustav - s više od četiristo općina, dvjestotinjak gradova i dvadeset i jednom županijom - sasvim je sigurno suviše fragmentiran, i suviše skup za Hrvatsku, i to ne samo s obzirom na trenutačne proračunske prilike, nego i za razdoblje visoka gospodarskog rasta. Međutim, reformu tog sustava i njegovo pretvaranje u racionalniji, jeftiniji i efikasniji, nije moguće provesti onako kako su to zamislili neki u političkoj areni i javnosti koji zagovaraju brze, "odlučne" poteze i "jednostavno" rješavanje problema. Treba li zbog krize nepromišljeno srljati u reformu lokalne samouprave? Lokalna i regionalna samouprava morale bi funkcionirati tako da osiguraju i funkcionalnu podjelu vlasti, ali i da djeluju kao element vertikalne diobe vlasti... - piše Davor Gjenero u Vjesniku u članku kojeg prenosimo u nastavku za ona tri čitatelja i dva "općinara" koja će ga s zanimanjem pročitati i onu jednu koja će ga i ne čitajući iskasapiti "komentarima" ...

REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Treba li zbog krize nepromišljeno srljati u reformu lokalne samouprave?

Lokalna i regionalna samouprava morale bi funkcionirati tako da osiguraju i funkcionalnu podjelu vlasti, ali i da djeluju kao element vertikalne diobe vlasti


 Piše: Davor Gjenero / Vjesnik
 Izvor: Vjesnik


Lokalna i regionalna samouprava morale bi Davor Gjenerofunkcionirati tako da osiguraju i funkcionalnu podjelu vlasti, ali i da djeluju kao element vertikalne diobe vlasti.

Demokratska država mora biti organizirana tako da osigura da jedan uzurpator, bio to pojedinac, politička frakcija ili stranka, ne može ovladati svim izvodima vlasti u zemlji.

S jedne strane to se osigurava horizontalnom diobom vlasti (na zakonodavnu, izvršnu, sudbenu, ali i administrativnu i monetarnu), a s druge vertikalnom diobom vlasti. Ako jedna razina vlasti građaninu ne osigurava dostatnu zaštitu njegovih prava ili, još gore, ograničava njegova prava i ugrožava ih, on mora imati mogućnost obratiti se drugoj razini vlasti i osigurati
zaštitu.

Politika mora funkcionirati kao poduzetništvo u sferi pribavljanja javnih dobara, a političari se trebaju međusobno nadmetati u tome tko će građanima, s manje javnog novca, pribaviti više javnih dobara, dakle, kvalitetnije javno zdravstvo, školski sustav, sustav zaštite okoliša i sva ona dobra na koja polažemo pravo samim pripadanjem zajednici.

Sustav konkurencije vlada na lokalnim razinama u demokratskim se državama uspostavlja na dva načina. Jedan je onaj osnovni, jer lokalne vlasti, kao i nacionalne, podliježu izborima u pravilnim vremenskim razmacima.

Drugi je oblik "izbora", međutim, "glasovanje nogama", jer se u onim lokalnim i regionalnim jedinicama, u kojima javne vlasti ne priskrbljuju građanima kvalitetna javna dobra, događa depopulacija, iseljavanje, jer građani racionalno svoju perspektivu traže u onim dijelovima zemlje u kojima je vlast efikasna i gdje se s najmanje javnog novca pribavlja najviše najkvalitetnijih javnih dobara.

Da bi lokalna i regionalna samouprava mogle efikasno funkcionirati, one moraju imati temeljnu fiskalnu autonomiju o središnjim vlastima. Njihovi fiskalni izvori moraju biti dostatni za obavljanje poslova u nadležnosti lokalne i regionalne samouprave. Uz to je u svim modernim demokracijama vezan ozbiljan problem. Naime, jedna od mantri suvremene demokracije načelo je dekoncentracije države.

Sukladno načelu supsidijarnosti, koje nas uči da probleme valja rješavati na razinama na kojima oni nastaju i na kojima ih je moguće najefikasnije riješiti, razvila se i strategija po kojoj mnoge poslove koji su tradicionalno bili u nadležnosti središnje države valja decentralizirati, odnosno prenijeti na lokalnu ili regionalnu samoupravu, koje ih mogu obaviti
kvalitetnije i s manje javnog novca.

Već iz motiva za prenošenje funkcija proizlazi i glavni problem što ga prati - u svim se državama na lokalnu i regionalnu samoupravu prenosi više obveza nego javnog novca. S druge strane, to je logično, jer se suvremena socijalna država suočava sa sve više socijalnih troškova i njezino je djelovanje sve skuplje. Naime, u svim suvremenim demokracijama očekivanja od socijalne države rastu brže od fiskalnih prihoda.

Da bi lokalna samouprava mogla biti učinkovita i u funkcionalnom i u institucionalnom smislu, dakle, da bi mogla i učinkovito pribavljati javna dobra, ali da bude i element u sustavu diobe vlasti te da građanima osigurava zaštitu pred eventualnim narušavanjem njihovih prava od strane središnje države, lokalne jedinice moraju biti i dovoljno velike i imati dostatne >kapacitete<, i to one financijske, ali i primjereni "ljudski potencijal".

Koja je jedinica lokalne ili regionalne samouprave "dovoljno velika"? Kakva je primjerena podjela države na lokalne i regionalne jedinice?

Iako ova pitanja zvuče jednostavno, odgovor na njih nije tako lak kao što bi se to moglo činiti. Nije ga moguće dati ni pozivanjem samo na broj četvornih kilometara, ni samo na broj stanovnika, ni samo na izvorne fiskalne prihode.

Osim ovih kriterija, važan je i kriterij povijesnog nasljeđa, a valja znati i to da posao diobe države na lokalne i regionalne jedinice nikad nije zadatak kojem se pristupa "od nule", jer uvijek postoje zatečeni odnosi i strukture koje valja poštivati. (Najbolji primjer za ovo je bivša Općina Omiš koja je uz grad Omiš uključivala veliki dio nekadašnjih Poljica... Kamo sreće da je zakonodavac "obnovio" općinu Poljica u njenim nekadašnjim granicama. Op.ur.)

Europska povelja o lokalnoj samoupraviNa to nas, uz ostalo, obvezuje i Europska povelja o lokalnoj samoupravi, instrument Vijeća Europe koji je Hrvatska djelomice preuzela u svoje zakonodavstvo i ratificirala jedan njezin dio.

Valja reći kako organizacija lokalne samouprave nije područje kojim bi se Europska unija bavila u svojoj zajedničkoj pravnoj baštini (acquis communautaire) pa neke od starih članica Unije, poput Francuske, koja ima dugu tradiciju centralističkog uređenja države, Povelju nisu ratificirale.

Međutim, od novih se članica "očekivalo" da preuzmu dio odredbi iz Povelje, koja je inače definirana kao "samoposluga" i od zemalja članica Vijeća Europe se i ne očekuje da je ratificiraju u cjelini.

Članak peti Povelje, koji se bavi zaštitom područnih granica lokalne samouprave određuje da se "pri svakoj promjeni lokalnog područja prethodno traži mišljenje dotične lokalne jedinice, ako je moguće referendumom tamo gdje to zakon dopušta".

Dakle, prekrajanje područja lokalnih jedinica, odnosno njihovo integriranje, čime bi se "ukinule suvišne općine", moguće je samo uz suglasnost lokalnih jedinica i nakon provođenja lokalnog savjetodavnog referenduma.

Konačnu odluku o tome, naravno, donosi Sabor, ali procedura donošenja tih odluka nije jednostavna.

Kada je riječ o zadiranju u strukturu lokalne i regionalne samouprave, središnjim se vlastima, figurativno rečeno, moraju postaviti određene barijere, jednostavno zato jer između središnjih i lokalnih vlasti uvijek postoji svojevrsna igra suradnje i međusobnog nadzora, a slobodne ruke središnjim vlastima u "prekrajanju" lokalne strukture bitno bi poremetile ravnotežu u toj "finoj igri".

Hrvatski je sustav lokalne i regionalne samouprave monotipski, pa se, grubo rečeno, isti tip organizacije primjenjuje i na najmanje općine i na velike gradove.

U mnogim demokratskim državama istodobno funkcioniraju različiti obrasci organizacije lokalne i regionalne samouprave, čime se omogućuje da struktura svake pojedine jedinice bude prilagođena njezinim kapacitetima.

Svaku buduću reformu lokalne samouprave valjalo bi provoditi kroz "pilot-projekte" pa nova rješenja najprije primjenjivati samo na dijelu lokalnih jedinica, a ako se pokažu uspješnima, širiti ih, ne nužno kao obvezna za sve lokalne jedinice.

Isto tako, pitanje integracije malih lokalnih jedinica valja voditi kao "dobrovoljan projekt". Jasno je da postojanje općina, koje ne mogu pribavljati nikakva javna dobra svojim stanovnicima, nemaju smisla, ali odluka o integraciji takvih općina mora biti u nadležnosti njihova stanovništva.

Ograničavanjem financijskih transfera i zadavanjem granica potrošnje lokalnim jedinicama (a to je u antirecesijskom programu već u dobroj mjeri učinjeno) država ih može "poticati" na takva rješenja, ali ih sukladno demokratskim normama ne smije nametati.

Male općine, naime, ne moraju nužno biti neuspješne, upravo kao što ni relativno male županije ne moraju biti neuspješnije od onih velikih. To, uostalom, potvrđuje dosadašnja hrvatska praksa.

Granice lokalnih i regionalnih jedinica, međutim, moraju biti i ekonomski i geografski logične, a zakonodavstvo mora osiguravati mogućnost fleksibilnog organiziranja i međusobnog povezivanja lokalnih jedinica radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti.

Tamo gdje se lokalne vlasti koriste tim mehanizmima fleksibilne organizacije već se pokazalo da je u malim sredinama moguće s malo javnoga novca kvalitetno obavljati javne poslove, pa se ne smije dogoditi da u nekakvom "reformističkom zanosu" takve efikasne male lokalne i regionalne jedinice "dođu u pitanje".

Osim toga, u Hrvatskoj ne smije doći u pitanje ni načelo solidarnosti.

Naime, zemlja i danas ozbiljno pati od posljedica rata u kojem je zamalo trećina njezina teritorija ozbiljno i ekonomski i demografski devastirana.

Načelo ravnomjernog i održivog ekonomskog razvoja jedan je od triju stupova EU-a pa i zbog ambicije da država uskoro postane članicom europske integracije treba voditi računa o ostvarivanju tog načela.

Struktura lokalne samouprave, naravno, uz uvjet da se ona bitno efikasnije organizira, važan je instrument za provođenje ovog europskog načela.

Upravo na tome valja temeljiti svako razmišljanje o budućoj reformi lokalne samouprave.

Pritom su debate o broju lokalnih jedinica i o njihovoj veličini posve izlišne - važno je raspravljati o funkcionalnosti lokalnih jedinica i primjerenoj strukturi njihovih predstavničkih i izvršnih tijela.

Povezani članci

Who's Online

We have 351 guests and no members online